摘要：   1、重庆保障性住房体系发展

自1994年重庆实行公房私有化以来的近20年时间里，重庆保障性住房建设根据不同时期的住房保障需求情况以及政策要求等，适时进行调整，大致经历了六个阶段： 一是1994年重庆实行公房私有化，从此拉开了住房制度改革的序幕。二是重庆在2001年开始对经济适用房项目进行审批，宣告重庆住房保障的经济适用房时代来临。三是强力推进廉租房建设，并在2003年将廉租房纳入“八大民心工程”。四是不断扩大廉租房保障覆盖面，并制定了2007年至2010年的建设发展目标。五是根据住房保障需求，在2008年加大经适房、廉租房等保障性住房建设力度，切实解决住房难问题。六是从2010年起着力打造以公租房为主体的“5＋1”保障性住房供给体系，并以此为基础形成具有重庆特色的市场供给与政府保障并举的“双轨制”，构建“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的城市住房供应体系。

2、重庆保障性住房建设情况

(1)现状及动向：公租房建设规模逐年递增 建设量充分满足中长期需求

截至2012年底，重庆总共建成公租房1315万平方米，惠及58万余人。改造农村危旧房38.5万户，新建巴渝新居25.1万户。作为重庆保障性住房体系里的重要组成部分的公租房，建设规模呈现逐年递增的态势，2011年21.84万套、2012年23万套，计划建设量涨幅达5.31%，在今年更是计划新建1204万平方米。按平均建筑面积61.7平方米/套进行测算，未来10年重庆主城区需要建设的公租房总建筑面积达到3270万平方米。以此来看，重庆公租房规划建设4000万平方米的总量能充分满足居民中长期的住房需求。

(2)推行“5＋1”供给体系，以公租房为建设重点

重庆推行以公租房为主的“5＋1”保障性住房体系，力争实现城市低收入群众住房保障“全覆盖”。在2011年重庆公租房开工建设量达到1425万平方米、约21.92万套，居全国之最。2012年重庆公租房新开工建设量为720万余平方米、近11万套。截止2012年底，重庆全市累计已开工建设公租房4495万平方米、近69万套，其中主城区已开工建设3946万平方米、约61.7万套。

(3)采用“1＋3”投融资模式筹集建设资金

对于资金难题，重庆主要采用了“1＋3”的投融资模式来保障公租房建设的需要。通过这一模式实现公租房建设的自我造血功能，从而减轻地方政府在公租房建设上的财政包袱。在2010年重庆公租房建设实际使用资金120亿元，主要用于房屋建设成本支出。其中，中央财政下拨27亿元，市级补助5亿元，公积金贷款30亿元，银行融资58亿元。可以看出，银行信贷是重庆公租房最重要的资金来源。

(4)户籍制度改革，有效推动保障性住房建设

伴随着2008年8月启动户籍制度改革，大批农民转户进城，住房问题成为关键之所在。重庆的“双轨制”住房体系有效的解决了这一难题，农民转户进城对住房的需求，推动着保障性住房建设向前发展。

(5)创新地票流转制度，破解用地矛盾

重庆探索建立了“地票”交易、承包地经营权流转等机制，主要采用“先补后占”的用地模式。这一模式既解决了城市建设用地紧张的矛盾，又完成了保护耕地的目标，实现了城乡土地有序流转和集约利用，破解土地难题，为包括保障房在内的城市扩张提供了土地来源。

(6)严密的准入退出机制，确保“阳光分配”

2010年7月，重庆成立了公共租赁房管理局专司住房保障的规划、政策、分配和监管等工作。在公租房的申请过程中，实行“两审两公示”制度，确保公租房的“阳光分配”。另外，重庆还设计了惩罚性的强制退出机制以及严密的“回购”制度。

3、重庆保障性住房建设管理模式分析

重庆保障性住房建设以政府为主导，以国有投资集团为主体，吸引社会各界力量共同参与。重庆的保障性住房建设以公租房为主，重庆地产集团、重庆城投集团、重庆两江集团为平台，负责融资、开发和管理运营，并由重庆建工集团、中冶建工有限公司和渝开发等企业来进行承建。这一方式，保障了公租房低成本建设、低门槛入住、低价格出租。目前重庆保障房建设管理模式存在两个潜在问题，一是融资渠道单一、缺乏专业融资机构进行管理，如继续采取融资平台举债的方式，将银行贷款作为资金主要来源，随着还款期的集中到来，资金来源单一的风险将会逐步显现。二是承租人具有流动性大、收入水平低、个人征信体系不完善等特点，放宽准入条件后将给租金的催收等管理工作带来较大的难度。

4、保障性住房建设管理模式发展趋势

以政府主导保障房建设的模式而言，存在政府投入大、资金紧缺以及企业参与积极性不高等一系列问题。为此，我们可以考虑采用个人合作建房模式，将民间资金有效聚集起来，在解决住房问题的同时也减轻了政府在民生投入上的压力。另外，随着保障房建成数量越来越多，过多的保障住房类型，会给管理上添加不少麻烦。我们可以将保障房 “并轨”进行管理，一方面有利于对中低收入阶层的住房保障实现无缝对接，避免“夹心层”的形成，另一方面有利于建立更好的退出机制。

1、重庆保障性住房体系发展

1.1重庆保障性住房建设历程

随着住房制度的不断改革，重庆的保障房建设发展也随之经历了六个发展阶段：公房私有化、开始审批经适房、廉租房纳入“八大民心工程”、扩大廉租房保障范围、加大廉租房建设力度、确定以公租房为重心，逐步走上了具有重庆特色的保障房建设发展道路。

图1：重庆保障房建设发展历程

转折点一：1994年，实行公房私有化，住房制度改革拉开序幕。公有住房主要由直管公房和单位自有公房组成，它曾是解决我国城市居民居住问题的最主要途径。在1994年7月，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，指出把住房实物福利分配的方式改变为按劳分配为主的货币工资分配方式;建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，由此拉开了住房制度改革的序幕。同年，重庆出台了《重庆市公有住房出售管理办法》，逐步实现公房私有化。

转折点二：2001年，重庆经济适用房时代来临。1998年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）正式提出建立和完善以经适房为主的住房供应体系。2001年，重庆开始对经适房项目进行审批，到2007年底，全市总共审批了300余个项目，竣工近700多万平方米。

转折点三：纳入“八大民心工程”，强力推进廉租房建设。重庆市政府根据国务院关于建立和完善廉租住房制度的要求，于2002年底出台了《重庆城镇廉租住房保障办法（试行）》。并且在2003年将廉租房建设纳入到政府的“八大民心工程”之中，强力推进廉租房建设，确保困难家庭住有所居，确定了以渝中、江北、九龙坡、巴南及南岸5个区为试点区。

转折点四：多渠道增加廉租房房源，不断扩大廉租房保障覆盖面。根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），2007年底，重庆市出台了《重庆市人民政府关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（渝府发[2007]136号），要求逐步扩大廉租住房制度的保障范围，规定“十一五”期间，确保保障面积标准为人均使用面积10平方米，其保障对象为重庆主城人均使用面积10平方米以下的低保住房困难家庭以及区县（自治县）廉租房人均使用面积6平方米以下的低保住房困难家庭。并且制定了在2007年底前，对城市低保家庭基本做到能保尽保;2008年底前，区县（自治县）基本做到能保尽保;2009年，主城和有条件区县（自治县）将保障范围扩大到低收入住房困难家庭;2010年，全市保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭的建设发展规划。

转折点五：加大保障房建设力度，切实解决住房难问题。从2004年到2007年末，重庆解决了约6万户低收入家庭的住房困难问题，根据《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》，预计到2009年末，城镇常住人口将达到1460万人，估算家庭户数为470万户，保障性住房市场供需极度不平衡，需求量远远大于供应量。因此，重庆市在2008年加大经适房、廉租房建设，同时加大力度对危旧房和棚户区进行改造，计划当年建设经适房约201万平方米、廉租房约34万平方米、建设危旧房改造还建房约250万平方米、棚户区改造新建房约120万平方米以及农民宿舍（公寓）约25万平方米。

转折点六：确定以公租房为建设重心的保障性住房发展体系。2010年，重庆在全国率先大规模建设公共租赁住房，着力打造以公租房为主体的住房保障体系，并以此为基础实现住房“双轨制”，构建“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的城市住房供应体系。

1.2重庆保障性住房体系

重庆采用市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系，即占城镇人口30%到40%的中低收入人群主要由政府供给保障性住房，60%到70%的中高收入群体由市场予以配置。在保障房的分配上实行宽进严出，同时放宽对于商品房的管制。在此基础上，重庆市形成了由廉租房、经济适用房、危旧房改造 、城中村改造、农民工公寓、公租房组成的“5＋1”保障性住房供给模式用来保障中下收入家庭，这样对中等以下收入住房困难家庭形成了全方位、多元化的住房保障，住房保障体系进一步健全，其中公租房在居住满五年后才能购买，并且只能以经济适用房的价格卖给政府。而对商品房的放宽，使得房地产市场的运行更加符合市场经济规律，以此带动相关行业和地区经济的发展。

2、重庆保障性住房建设情况

2.1重庆保障性住房建设现状

按照“市场归市场，保障归保障”的双轨制原则，重庆提出“低端有保障，中端有市场，高端有约束”的思路，将以廉租房和经济适用房10%，公共租赁房20%，商品房70%的“1︰2︰7”的供给格局规划未来住房比例。重庆保障房供给模式是一项系统浩大的民生工程，它已经跳出了单纯的“建房-供房”模式。重庆结合自身在中西部地区的地位、利用相比于一线或是重点二线城市房价仍有较大上升空间的特殊性、广阔的土地以及城市化未完全完成等特点，对于保障房的各项工作进行了相应的创新。

2003年以来，重庆将解决廉租房问题与拆违、旧城改造、排危等工作结合起来，到2007年就竣工经济适用房达480多万平方米，解决了约6万户低收入家庭的住房困难。在2011年住建部给重庆下达了50.62万套保障性安居工程建设任务，其中公租房21.84万套。截至2011年11月底，重庆开工建设了21.92万套公租房，计划开工量和实际开工量均居全国首位，站目标任务的100.4%;开工建设廉租房17.39万套，占目标的100.3%;完成各类保障性住房52.8万套，占目标任务的104.3%。在目前房价高企的大环境下，重庆公租房更是建设的如火如荼。从表8中可以看出，重庆公共租赁住房建设规模呈现逐年递增的态势。作为重庆保障性住房体系里的重要组成部分，重庆公共租赁住房有效的解决了城市低收入人群以及夹心层群体的住房问题。截至2012年底，重庆总共建成公租房1315万平方米，惠及58万余人。改造农村危旧房38.5万户，新建巴渝新居25.1万户。

表1：近几年重庆保障房建设计划及完成情况

时间

计划建设面积

开工、竣工面积

总量

廉租房

经适房

公租房

其他

开工面积

竣工面积

2008

235.92万方

34.01万方

201.91万方

0

0

 

 

2009

326.94万方

51.99万方

274.95万方

0

0

 

 

2010

875万方

170万方

180万方

500万方

25万方

1300万方

 

2011

50.62万套

17.33万套

5万套

21.84万套

6.45万套

21.92万套

8.58万套

2012

34.49万套

2.3万套

6万套

23万套

3.19万套

14.65万套

24.33万套

资料来源：中国指数研究院综合整理

2.2重庆保障性住房建设动向

2010年以来，重庆提出“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系建设。在低端方面，实施了大规模的公共租赁住房建设，而在高端约束方面，则通过房产税来进行调节。按照房产税试点方案测算，重庆近期年度税源总量超过1亿元，这些房产税收入全部用于公租房建设，实现了“高端有约束”与“低端有保障”的有效衔接。另外，2013年重庆计划新开工建设1204万平方米公租房，有重庆主城最大公租房之称的歇马缙云山居项目在今年3月也已经动工开建。据统计，到2020年重庆全市需要通过公租房解决住房的城镇中低收入困难家庭为70万户，其中主城区约需提供53万套公租房，如果按平均建筑面积61.7平方米/套进行测算，未来10年主城区需要建设的公租房总建筑面积达到3270万平方米。以此来看，重庆公租房规划建设总量能充分满足居民中长期的住房需求。

2.3重庆保障性住房建设特点

2.3.1推行“5＋1”供给体系，以公租房为建设重点

重庆推行以公租房为主的“5＋1”保障性住房体系，即以公租房为主，与廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房以及农民工公寓五种保障方式并举，力争实现城市低收入群众住房保障“全覆盖”。自2010 年起，重庆市决定三年内每年建设1000万平方米公租房，此后视社会需求再建1000 万平方米或更多公租房。在2011年重庆公租房开工建设量达到1425万平方米、约21.92万套，居全国之最。2012年重庆公租房新开工建设量为720万余平方米、近11万套。截止2012年底，重庆全市累计已开工建设公租房4495万平方米、近69万套，其中主城区已开工建设3946万平方米、约61.7万套。

表2：2012年重庆在建公租房情况一览表

 

区位

规划选址

建设规模

（万平方米）

套数（万套）

两江集团

两江新区

龙兴片区

180

3.24

两江新区

水土三汇片区

100

1.80

城投公司

大渡口区

跳蹬

70

1.26

北碚区

歇马

170

3.06

巴南区

龙洲湾东

80

1.44

经开区

经开区

110

1.98

地产集团

大渡口区

钓鱼嘴西

50

0.90

北碚区

蔡家南

75

1.35

北部新区

鸳鸯及大竹林增加

15

0.27

渝北区

空港新城

150

2.70

沙坪坝区

大学城

150

2.70

园区

高新区

含谷

50

0.90

巴南区

南彭

30

0.54

沙坪坝区

物流园

50

0.90

远郊区县

远郊万州等15个区县

 

40

0.7

全市合计

1320

23.74

资料来源：中国指数研究院综合整理

 

重庆的公租房在建设上实行高标准、高品质的准则，完全参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店等设施和场地。在主城区的公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区之中，完全与商品房住户有机融合在一起，避免社会阶层隔离和形成“贫民窟”。项目选址主要选择轻轨沿线（比如民心佳园）或交通条件较好的地区。据统计，在内外环之间约95%的企业距离公租房小区在5公里以内，3公里以内的占80%，2公里以内的占55%，1公里以内的占30%，保证了工作和居住的有效衔接。另外，重庆公租房的户型大多数都是60平以下，且简单装修，可以为中低收入阶层提供中档商品房的居住标准。

表3：2012-2013重庆公租房项目户型结构表

项目名称

总建筑面积

总套数

户型建筑面积

民心佳园

108万平方米

17710套

31―79平方米

城南家园

约200万平方米

33267套

30―72平方米

康居西城

147万平方米

约2.52万套

30―75平方米

两江名居

106万平方米

约1.72万套

34―79平方米

民安华福

123万平方米

约1.96万套

35―80平方米

康庄美地

124万平方米

约2.17万套

32―79平方米

木耳公租房

180万平方米

约2.89万套

32―80平方米

万寿公租房

103.5万平方米

约1.8万套

40―80平方米

复盛公租房

23万平方米

约0.4万套

30―60平方米

资料来源：中国指数研究院综合整理

 

2.3.2采用“1＋3”投融资模式筹集建设资金

重庆规划建设4000万平方米公租房，大概需要投资1100亿元。对于资金难题，重庆主要采用了“1＋3”的投融资模式来保障公租房建设的需要。“1”即财政投入300亿元，这300亿元主要包括中央补助的100亿元、从土地出让收益金中提取的5%、地方政府债券的50亿元以及地方政府预算安排的50亿元;除去财政投入的300亿元，其余800亿元的缺口主要通过银行贷款、保险公司融资、社保基金融资等渠道来进行筹集，融资的成本则主要通过三种方式来解决：一是每年收取住房租金可平衡贷款利息;二是承租5年后，出售约1/3公租房的有限产权，可回收约400亿元的资金;三是4000万平方米的公租房按照10%的比例配建400万平方米的商业配套，预计可回笼资金约400亿元。通过以上的方法，在归还完本息之后，重庆政府还将拥有大部分的房子来进行出租。通过这一模式实现公租房建设的自我造血功能，从而减轻地方政府在公租房建设上的财政包袱。据重庆国土局数据显示，2010年重庆公租房建设实际使用资金120亿元，主要用于房屋建设成本支出。其中，中央财政下拨27亿元，市级补助5亿元，公积金贷款30亿元，银行融资58亿元。可以看出，银行信贷是重庆公租房最重要的资金来源。此外，重庆通过其平台企业为公租房建设进行融资，仅在2012年3、4月，重庆就发行了8支共计11亿元的企业债，其后，重庆地产集团还发行了一支当时全国最大规模用于公租房建设的50亿元企业债券，该债券为7年期固定利率，票面利率在7.35%，是一支无担保高信用级别债券。

图2：重庆公租房多融资渠道示意图

 

2.3.3户籍制度改革，有效推动保障性住房建设

伴随着2008年8月启动的户籍制度改革，大批的农民转户进城，住房问题成为关键之所在。重庆住房保障打破传统的户籍限制，针对“3＋1”四类人群，即人均住房面积低于13平方米的低收入原住民、大中专毕业生或外地来渝工作的技能型人才、进城农民工以及历年获市级以上荣誉称号的人群。对转户进城且符合条件的低收入农民工，还可以申请租金更低的廉租房，从而保障其住房需求。同时，重庆制定政策，鼓励购买普通商品房或二手房、兴建工业园区职工宿舍、民工公寓等途径，解决住房问题。重庆的“双轨制”住房体系有效的解决了这一难题，而农民转户进城对住房的需求，也推动着保障性住房建设向前发展。

2.3.4创新地票流转制度，破解用地矛盾

我国城市土地供给制度施行“双轨制”，不仅体现在供应方式上，还体现于供应渠道上，有偿出让和无偿划拨并存;土地储备和直接流转并存。现在一方面是土地紧缺，城市征地矛盾愈演愈烈，而另一方面是重庆启动户籍制度改革，农民工进城后闲置大量的土地。因此，重庆探索建立了“地票”交易、承包地经营权流转等机制，在2008年12月正式挂牌成立重庆农村土地交易所来进行交易管理，主要采用“先补后占”的用地模式，即先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增一块建设用地。这一模式既解决了城市建设用地紧张的矛盾，又完成了保护耕地的目标，实现了城乡土地有序流转和集约利用，破解土地难题，为包括保障房在内的城市扩张提供了土地来源。

2.3.5严密的准入退出机制，确保“阳光分配”

2010年7月，重庆成立了公共租赁房管理局专司住房保障的规划、政策、分配和监管等工作。按照重庆市对公租房制度的设计，凡年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力但在本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的城镇住房困难家庭，大中专院校及职校毕业后就业人员及进城务工、外地来渝工作的无住房人员，均可申请公租房。

在公租房的申请过程中，实行“两审两公示”制度，即申请人在公租房信息网或申请点现场提交相关材料，由各区设置的申请点初审后提交公租房管理局复审，复审合格的通过公租房信息网对外公示7个工作日，摇号配租后再通过公租房信息网和指定的媒体对外公示15日，接受社会监督，确保公租房的“阳光分配”。

另外，重庆还设计了惩罚性的强制退出机制。对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，空置房屋或欠交房租6个月以上，以及违反租赁合同的，承租人或购买人所占有的公租房都将被强制收回，其行为将记入个人信用档案，5年内不得申请公租房。其中“回购”制度也是退出环节的一道关卡。公租房不得上市交易，购买公租房之后如果想把房子卖掉，只能卖给公共租赁房管理局，由政府回购，回购时的价格为原销售价格加同期银行存款利息。这一点就彻底堵住了公租房流向市场的管道，从而使得政府供给的保障房能与市场商品房供给分开，抑制阻截了公租房的投资、投机渠道。

3、重庆保障性住房建设管理模式分析

3.1政府主导开发：以国有投资集团为平台

以政府为主导模式的保障性住房建设，主要采用政府直接监管模式进行开发，承建商直接对政府负责，工程质量能够得到较好的保障。在政府主导模式下的保障性住房，从房源分配到后期管理都由政府负责，房源能够得到更好的管理。

在重庆，公租房为主的保障房开发，主要还是以国有投资集团为主体（重庆地产集团、重庆城投集团、重庆两江新区开发投资集团），同时吸引社会各界力量参与。其中，重庆地产集团和城投集团最早涉足公租房建设的两个国有集团，在2010年，两家集团专门成立进行公租房建设的项目公司，由政府为平台公司注入土地和启动资金，日常运营和建设费用大部分则通过商业银行贷款和公积金贷款来筹得。两江新区开发投资集团则是继城投集团、地产集团之后，涉足重庆公租房建设的又一投资主体。

重庆政府以三大国有集团为平台主要负责公租房的融资、开发和管理运营，并由重庆建工集团、中冶建工有限公司和渝开发等企业来进行承建。重庆公租房按照“谁建设谁拥有”原则，投资主体拥有所建公租房产权，享有升值收益，享有免征行政事业性收费和政府性基金、土地使用税、土地增值税、营业税、房产税等优惠政策，地价只有一般商品房用地的1/6，单方造价仅税费就比普通商品房低400多元，公租房建设用地以政府划拨方式提供。这一系列制度的实施，确保了公租房的公共保障属性，最大限度降低租金，从而保障了公租房低成本建设、低门槛入住、低价格出租。

 

3.2参与建设企业情况介绍

3.2.1重庆地产集团：土地储备和基础设施建设融资

2002年重庆成立了土地整治储备中心，2003年在其基础上成立重庆地产集团，近10年来，通过工业结构调整、老厂搬迁、旧城改造、征用农村集体土地等方式，储备了30多万亩土地。重庆地产集团通过整合土地资源，承担了土地储备和基础设施建设融资的任务。在重庆刚决定要建设公租房，地产集团就从事先征用和平整好的土地中，迅速拿出了总价值至少在90亿元以上的三块区位最好土地，分别用于建设民心佳园、康庄美地和民安华福公租房。2012年，地产集团主要负责的公租房项目有位于北部新区的民心佳园、康庄美地，九龙坡区的民安华福，渝北区的木耳公租房，大渡口区的钓鱼嘴公租房，高新区的金凤公租房等。

表4：2012重庆地产集团负责公租房项目一览

 

区域

项目

地产集团

北部新区

民心佳园

北部新区

康庄美地

九龙坡

民安华福

渝北

木耳公租房

大渡口

钓鱼嘴公租房

高新区

金凤公租房

资料来源：中国指数研究院综合整理

 

3.2.2重庆城投集团：从事公租房建设投资、物业管理和房地产开发

重庆市城市建设投资公司（简称：重庆城投集团），1994年4月经重庆市人民政府批准成立，是以重庆城市建设筹融资总渠道、主城区路桥建设的总帐户、城建资金筹措所需土地的总储备为职能的国有全资公司。通过土地一级开发、资产经营、合资合作、银行融资、发行债券等多种融资手段筹集资金，投入重庆城市基础设施项目建设和重大民生工程建设，是承担重庆公租房建设重任的两大国企投融资集团之一。重庆市城投公租房建设有限公司，便是专门为建设公租房而在2010年5月成立的隶属重庆市城设公司的国有独资子公司，主要从事公租房建设投资、物业管理和房地产开发。这家注册资金10亿元的新公司不仅承建西永康居西城、蔡家两江名居和茶园城南家园公租房项目建设，在2012年更是新增加了九龙坡区的城西家园、陶家公租房，巴南区的云篆山水、界石公租房项目。

表5：2012重庆城投集团负责公租房项目一览

 

区域

项目

城投集团

南岸

城南家园

九龙坡

城西家园

巴南

云篆山水

九龙坡

陶家公租房

巴南

界石公租房

资料来源：中国指数研究院综合整理

 

3.2.3重庆两江集团：负责两江新区范围内公租房建设任务

    重庆两江新区开发投资集团有限公司（简称“重庆两江集团”）成立于2010年6月20日，注册资金100亿元，是目前重庆市注册资金最多的市属国有企业集团。集团总部内设13个部门，下属12家子公司（含4家全资子公司、3家控股公司、4家参股公司、1家二级全资子公司）。其中下属的重庆两江新区公共租赁房投资管理有限公司主要负责两江新区范围内的公租房项目投融资以及开发等方面事务，而独资组建的二级子公司重庆两江新区物业管理有限公司则主要负责两江新区工业开发区238平方公里范围内的农转城安置房、公租房等项目的综合物业管理工作。重庆两江集团在2012年负责的项目主要有位于江北区的鱼嘴公租房复盛公租房双溪公租房，渝北区的天堡寨公租房、龙兴公租房，北碚区的水土万寿公租房项目、水土思源公租房项目。

 

表6：2012重庆两江集团负责公租房项目一览

 

区域

项目

两江集团

渝北

天堡寨公租房

北碚

水土万寿公租房项目

北碚

水土思源公租房项目

江北

鱼嘴公租房

江北

复盛公租房

江北

双溪公租房

渝北

龙兴公租房

 

资料来源：中国指数研究院综合整理

3.3重庆模式存在的潜在问题

全国正在大力推进保障房建设，无论是规模还是速度，都是史无前例的。各地的保障房建设没有先例可循，各地政府“摸着石头过河”，不断地实践、探索各种建设和管理模式。重庆结合当地情况，形成了一套系统且行之有效的办法，重庆的保障性住房模式也一度成为各地争相学习的典范。重庆模式为我国其他城市的住房保障构建提供了示范，但是针对模式本身可能存在的问题，我们也不得不进行考虑。

3.3.1融资渠道单一，缺乏专业融资机构

公租房的建设、维护、运营需要投入大量的人力、物力、财力，由于其投资具有巨额性的特点，这在一定程度上加大公租房投资者对金融部门的依赖。目前我国公租房融资方式还是比较单一，主要还是依赖政府财政拨款、各种专项资金的介入以及金融部门支持，尽管社会资金如社保基金、公积金已开始进入公租房建设领域，但总体比重还相对较小。重庆公租房的首笔银行贷款于华夏银行，华夏银行为民心佳园项目授信共16亿元，于2010年9月27日发放了6377万元的贷款，这也是国内银行业发放的首笔公租房贷款。此后，交通银行、工商银行、建设银行、国家开发银行等相继介入公租房建设，分批次提供贷款，但融资效率不高。目前重庆公租房建设和运营前期的资金平衡压力较大且面临融资成本增加、融资难度增大等问题，这主要因为我国处于加息周期，公租房项目也很难拿到优惠利率，即便是利率上浮也难以从银行取得贷款。

截至2012年2月，重庆地方政府融资平台的贷款余额为4225亿元，不良率为0.2%，处于相对较好水平。但如果继续采取融资平台举债的方式来推进公租房建设，将银行贷款作为资金主要来源，随着还款期的集中到来，资金来源单一的风险将会逐步显现。因此，拓宽融资渠道，吸引更多的社会资金参与公租房建设，发掘更为科学化、专业化、市场化的融资模式成为破解建设资金短缺的关键。

面对规模化的发展、数额庞大的资金需求，更需要具备一定的专业知识，如了解宏观经济运作情况、把握公租房市场走势以及掌握有关建筑知识等的专业融资机构来进行服务。目前无论是政府的住房保障管理部门，还是投融资平台，公租房建设融资的专业化水平都不高，融资效率相对低下，短时间难筹集资金，这在很大程度上限制了公租房建设的发展。在这一点上，国外发达国家的一些经验就值得我们借鉴，如在国外发达国家的保障性住房融资模式中，都有一个专业的融资机构为保障房的建设提供专业、系统的融资服务和技术支持，以便能够很好的解决建设所需的资金问题。

3.3.2放宽准入条件，后期运营管理难度大

由于重庆公租房申请不受户籍制度的限制，进城务工人员，外地来渝工作的无住房人员，大中专院校及职校毕业后就业人员都可以申请入住，承租人具有流动性大、收入水平低、个人征信体系不完善等特点，将给租金的催收工作带来较大的难度。这一点，其他城市有一些好的管理办法可以值得借鉴。如杭州通过信息化手段整合住保部门、社区、物管三方，在解决租金欠缴方面大胆创新，对欠租未满一个月，刷门禁卡时提醒、欠租超过三个月，门禁卡被锁定等办法，形成对承租人的约束。大量公租房的建成、成功配租使用，后期投入管理、维修和维护成本也将会大量增加。另外，随着民心佳园、康庄美地等项目大规模的交付使用，交通配套、生活配套等方面的问题也逐步显现出来，给公租房的良性运营和有序管理带来了较大的隐患。我们可以学习上海在这方面的做法，上海通过引进优质教育卫生和商业资源、优化公交出行、建立公用基础设施共享机制、丰富文化设施，来推动保障房社区的管理和持续发展。

4、保障性住房建设管理模式发展趋势

4.1推行个人合作建房模式完善住房保障体系

就我国以政府主导保障房建设的模式而言，存在政府投入大、资金紧缺以及企业参与积极性不高等一系列问题。为此，我们可以考虑采用国外一种颇为有效的措施，就是引导人们自愿组织起来，合作建房。

这种建房模式在国外早已流行多年，目前全世界有7万多个合作建房机构，遍及40多个国家，拥有会员数千万。譬如美国就有超过1500万个家庭生活在由住宅协会拥有和管理的房屋中。德国政府更是给予合作建房多方面的政策帮助，包括提供长期低息贷款、借款保证、合理价格的土地及减少税收等。而在亚洲的日本，政府也在土地、税收等方面对合作建房进行扶持，并以法律的形式指定银行对住宅合作社履行融资义务。

总体来说，个人合作建房能够有效的将民间资金聚集起来，在解决住房问题的同时也减轻了政府在民生投入上的压力，对我国目前住房保障性体系将是有效补充。目前还需国家在个人合作建房涉及的用地审批、建设规划、配套设施等环节以及相关的金融、税收等方面给予一定的方便和政策扶持，以此推动这项惠民利国的建房形式能够得以实施。

4.2管理模式从多元化向并轨转型

到目前这个阶段，保障房数量越来越多，且每种保障房都有其相应的管理模式。过多的保障住房类型，给管理上添加不少麻烦。这个时候简化并归并保障房类型，显得势在必行。具体可以简化为两大类：一类是将廉租房和公租房合并为租赁型保障性住房，这种管理方式可以采用“统筹建设、分档补贴、租补分离”的建设运营模式，在建设上统筹规划、根据不同的申请者条件进行不同价位的补贴;补贴的方式可以分开，款项不一定直接发给租户，而是政府补给租赁保障房的管理机构。另一类则是将经济适用房、限价商品住房、棚户区改造安置住房等并轨为购置型保障性住房，因为都具备一定产权，所以可以用共有产权方式统一规范管理。通过申请户和政府机构双方产权份额的明晰，量化优惠政策，消除牟利空间。

将原来管理的两个或多个进行合并精简，一方面有利于对中低收入阶层的住房保障实现无缝对接，避免“夹心层”的形成，另一方面有利于建立更好的退出机制，这在管理上是更科学、更理智的做法。目前江苏、福建等省在保障房的并轨上都进行了相应的突破，四川、安徽等省也相继步入保障房并轨的行列。

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